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　　近日召開的全國城鎮(zhèn)化會議，首次提出城鎮(zhèn)化是一個自然的過程，要遵循規(guī)律，因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。這意味著要揮別過去“工具化”式的城鎮(zhèn)化，而充分尊重城鎮(zhèn)化的規(guī)律，尊重人口自由遷徙的權利，空間資源優(yōu)化集約配置，讓資金在城鄉(xiāng)自由流動，政府要做好公共配套規(guī)劃。

　　過去，城鎮(zhèn)化之所以成為工具，源于地方政府“經營城市”的經濟增長模式，即通過土地征收和出讓，撬動銀行貸款和社會融資，獲得招商引資和房地產開發(fā)的規(guī)�；鲩L，最終實現(xiàn)經濟增長和獲得政績。這一過程的外在表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)化：征地范圍越來越大，城市呈現(xiàn)繞中心城區(qū)“攤大餅”式的擴張，資金和土地的結合產生了無數(shù)的工廠和工業(yè)園區(qū)，農村剩余的勞動力就往這些工廠和工業(yè)園區(qū)集中。因此，城鎮(zhèn)化的三大要素——人到哪去、錢從哪來和地怎么管，都要服從于經營城市的需要。

　　過去城鎮(zhèn)化中，“人往哪去”往往是被動的，主要靠的是工業(yè)發(fā)展間接帶動的這個“指揮棒”，工業(yè)發(fā)展了也就帶動了就業(yè)的增長。地方政府一般不太重視通過提供優(yōu)質的公共服務和公共服務均等化來吸引人口流入，并通過城鎮(zhèn)化過程中人口流入來培育稅源，增加地方收入。于是，就有了棲息的、無法城市化的、廉價的1.6億產業(yè)工人群體。從根本上講，這種局面的形成與稅制設計、執(zhí)政考核和激勵機制設計直接相關。

　　再看“錢從哪里來”的問題。過去城鎮(zhèn)化主要靠土地出讓來解決錢的問題。1999-2011年的13年間，城鎮(zhèn)土地出讓收入共為地方政府帶來了12.9萬億元的收入，占GDP的比重達到33%。2011年，全國城鎮(zhèn)土地出讓收入支出結構中排名前三位的是征地拆遷費、土地開發(fā)支出和城市基礎設施建設，分別占比達到46%、17%和18%，這三項支持基本都在為城市邊界的擴張做貢獻。2012年，城鎮(zhèn)土地出讓收入達到2.9萬億元，占地方財政收入的67%，基本開支也主要集中在這三個方面。

　　人和錢的流向清晰了，“地往哪里流”也就很清晰了。過去的城鎮(zhèn)化中，招商引資是最大的載體，其規(guī)模直接決定GDP和營業(yè)稅稅基，各地方之間在這方面的激烈競爭，導致工業(yè)用地廉價甚至無償?shù)卮笠?guī)模供給，損失的部分和相應的基礎設施供給主要靠商品房用地的高價出讓來彌補。于是，我們看到了用地結構上截然相反的兩種用地局面：工業(yè)用地占比大而低效率、住宅用地占比小而價格高，這就是城“攤大餅”式擴張和土地城市化的景象。

　　“經營城市”的城鎮(zhèn)化模式走不下去了，不僅城鎮(zhèn)化的源頭土地已經沒有多少新增空間，以土地來撬動的債務規(guī)模已經“沖頂”，而且由于勞動人口減少、產能過剩、外需空間被壓縮、生態(tài)環(huán)境脆弱，以出口導向的工業(yè)化紅利日顯衰竭。在當前的產業(yè)結構(第二產業(yè)占主體)、人口結構(老齡化和人口向城市集中)、收入和分配結構(邊際消費傾向低但收入差距大)的背景下，向內需為主的經濟增長過渡是必然的，而城鎮(zhèn)化則是最大的內需。啟動這個內需必須讓進城人口真正融入城市，特別是大城市。本次會議將“解決已經轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶問題”作為主要任務，并放在城鎮(zhèn)化六項任務之首，正是題中應有之義。

　　如果要切實解決“人往哪去”的問題，“錢”和“地”是首要的問題。未來地方政府要降杠桿，而市政債和房產稅涉及到體制和法律等層面的制約，即使是在中期內也難當大任，人口流入集中的大城市新增土地資源也接近枯竭。同時，城鎮(zhèn)化的投入要充實社會保障、基建投資、住房保障等，絕大多數(shù)是補“欠賬式”的，短期內回流資金不會很樂觀。

　　在空間上，過去城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為城市邊緣的單維度擴展，土地利用結構的形成是政府直接配置形成的，基本沒有空間上優(yōu)化生產、生活和生態(tài)空間的規(guī)劃痕跡。現(xiàn)在糾正這種錯誤，首先就需要將低效的工業(yè)用地向居住和商業(yè)用地轉換，中國制造業(yè)降產能和升級轉型時代的到來也是驅動因素。其次，政府要基于常住人口規(guī)劃公共配套，增加單位公共服務配套的輻射人口，強化交通、物流等公共配套對生產和生活的連接功能，開展城市中心區(qū)融合生產和生活、居住、出行、工作和休閑等在內的立體城市規(guī)劃。再次，通過“土地換規(guī)劃(公共配套)”、溢價共享和成本共擔的形式，將城市邊緣集體土地和小產權房納入城市房地產體系，并通過軌道交通、產業(yè)發(fā)展等規(guī)劃來發(fā)展大城市外圍的衛(wèi)星城。最后，軌道交通的網格化和與外圍城市(鎮(zhèn))的連接，不僅讓城市外圍的土地可利用和價值提升，而且讓土地的相對價值發(fā)生變化，產生了土地重整的需要，例如與土地價值無關的物業(yè)，如學校、政府機構、醫(yī)院等可以遷到中心區(qū)外，騰挪出來的地可以最大限度地發(fā)揮其價值。

　　通過重新規(guī)劃城市，不僅騰挪出大量可用的土地，而且公共服務設施的供給效率(覆蓋面擴大、單位成本降低、供給實現(xiàn)規(guī)模化)得以提升。更為重要的是，人口流入和土地利用效率提升后為政府帶來了可觀的稅收，公共設施建設規(guī)模增長而成本降低，消費也在快速增長，不僅解決了中短期內城鎮(zhèn)化的資金需求，而且隨著城鎮(zhèn)化的有效推進，未來城市長久稅源將得到培育。